A reforma esquecida: como o IVA dual pode multiplicar o contencioso que se prometeu reduzir
Por David Andrade Silva, fundador da Andrade Silva Advogados.
O Supremo Tribunal Federal informa que irá coordenar o debate acerca do tratamento dos litígios envolvendo IBS e CBS expondo, sem rodeios, uma falha estrutural da reforma tributária. Enquanto se celebrou a unificação dos tributos sobre o consumo, ninguém parou para perguntar o óbvio: quem, afinal, vai julgar as disputas sobre esses dois novos tributos, projetados para funcionar de forma gêmea, mas alocados em ramos distintos do Poder Judiciário?
A pergunta não é acadêmica. Pela regra que se desenha, as controvérsias sobre o IBS, de competência compartilhada entre Estados e Municípios, tenderiam à Justiça estadual; já as relativas à CBS, tributo federal, iriam à Justiça federal. Dois tributos com a mesma base econômica, a mesma materialidade de incidência e regras de creditamento espelhadas, mas submetidos a dois ramos jurisdicionais autônomos, com cúpulas recursais diferentes, até que a questão constitucional chegue ao STF. O resultado anunciado é previsível: decisões divergentes sobre fatos geradores idênticos.
Qualquer crítica honesta à reforma precisa partir do diagnóstico do que ela se propôs a curar. E os números do contencioso tributário brasileiro são, para usar o termo técnico, assustadores. Os conflitos tributários, somadas as esferas administrativa e judicial, alcançam mais de R$ 5 trilhões, mais de 75% do nosso PIB.
A mediana do contencioso administrativo tributário nos países da OCDE gira em torno de 0,28% do PIB, e na América Latina, cerca de 0,19% do PIB. O Brasil litiga, portanto, em uma escala centenas de vezes superior à dos países com os quais costuma se comparar. Não se trata de um detalhe de funcionamento, mas uma patologia sistêmica.
Os dados de estoque reforçam o quadro. A dívida ativa da União soma cerca de R$ 3 trilhões, dos quais aproximadamente um terço é considerado irrecuperável. Só no Estado de São Paulo, o estoque da dívida ativa beira R$ 500 bilhões, sendo o ICMS, justamente o tributo que o IBS pretende substituir, o campeão de disputas judiciais, com algo em torno de R$ 412,5 bilhões.
É contra esse pano de fundo que a promessa de simplificação da reforma precisa ser lida com ceticismo. A Emenda Constitucional nº 132/2023 e a Lei Complementar nº 214/2025 desenharam um IVA dual (IBS e CBS) concebido para operar de maneira coordenada e simétrica, inclusive com um Comitê Gestor do IBS e regras de não cumulatividade que pressupõem o aproveitamento cruzado de créditos. Mas o desenho material avançou sem o correspondente desenho processual. Criou-se o tributo gêmeo sem definir o foro de seus conflitos gêmeos.
As consequências de fragmentar o julgamento de um tributo essencialmente único entre instâncias estaduais e federais são graves e, em boa medida, já previsíveis.
1. Decisões divergentes sobre a mesma operação
Uma única operação de circulação de bens ou prestação de serviços gera, simultaneamente, IBS e CBS. Se o contribuinte questiona a base de cálculo, a alíquota aplicável ou o direito a crédito, poderá obter, sobre o mesmo fato gerador, uma decisão da Justiça estadual quanto ao IBS e outra, eventualmente em sentido oposto, da Justiça federal quanto à CBS. O contribuinte poderá sair vitorioso em um tributo e derrotado no outro, sobre rigorosamente a mesma controvérsia.
2. Custo, insegurança e o efeito multiplicador
Cada controvérsia tende a se desdobrar em dois processos, em dois ramos do Judiciário, com duas teses de defesa, dois conjuntos de honorários e dois riscos de sucumbência. Num país onde a conclusão de um processo tributário leva, em média, quase 19 anos, dobrar o número de feitos sobre a mesma base é caminhar na direção contrária à da segurança jurídica que se vendeu como bandeira da reforma.
3. Um remendo tardio, não um projeto
A própria reação do STF, a criação, no âmbito do Centro de Estudos Constitucionais, de um grupo de estudos com prazo para sugestões da sociedade civil e de tribunais, ao qual 41 instituições responderam até o último dia 30 é, a um só tempo, louvável e reveladora. Louvável porque enfrenta o problema. Reveladora porque demonstra que ele não foi enfrentado no momento próprio: o do desenho legislativo da reforma. Resolver por construção pretoriana, ou por uma PEC ou projeto de lei posterior, aquilo que deveria ter sido estruturado na origem é admitir que se legislou pela metade.
E o leque de saídas em estudo, que vai da manutenção do modelo atual à propositura de emenda constitucional, passando por orientações entre os órgãos de advocacia pública, escancara que não há sequer consenso sobre o diagnóstico. Faltando menos de um ano para o início da cobrança do IBS e da CBS, ainda se discute quem julga. É como entregar o carro com o motor pronto e a direção por definir.
A reforma tributária foi vendida sob a promessa de simplificar e reduzir o litígio em um país que já consome o equivalente a três quartos de seu PIB em disputas fiscais. Mas a ausência de um desenho processual unificado para os conflitos sobre o IVA dual ameaça produzir efeito inverso ao prometido. Ao bifurcar o julgamento de tributos gêmeos entre as Justiças estadual e federal, a reforma pode multiplicar, e não diminuir, a litigiosidade. Que o Supremo tenha de chamar a si essa tarefa, às vésperas da vigência, é a confissão mais eloquente de que, no afã de aprovar, deixou-se de planejar.
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